I
В последнее время с различных этажей власти — как с уровня Федераль­ного Правительства, так и от некоторых руководителей субъектов федерации — приходится слышать определенный скептицизм относительно возможно­стей и необходимости государственной региональной политики в Рос­сии. Существует распространенное мнение, что рыночно ориентированной России региональная политика не нужна, как не нужны на государственном уровне и специальные институты, отвечающие за разработку и реализацию этой политики. Считается, что территории должны самостоятельно решать проблемы своего развития. А у государства есть другие заботы и приоритеты, требующие организационной и финансовой поддержки: например, развитие рыночных инфраструктур и крупного бизнеса или выполнение социальных обязательств перед населением.

Губернаторы тоже особенно не настаивают на появлении артикулирован­ной региональной политики государства, не без оснований полагая, что это ог­раничит их свободу в использовании бюджетных средств. Инвестиций совет­ского масштаба уже не дождешься, поэтому важнее сохранить политическую независимость от Центра и, одновременно, постараться увеличить свою долю в распределяемых федерацией трансфертах. Кроме того, появляется повод для давления на Федеральное Правительство: налоговые сборы с территорий возросли, а эффективного возврата в регионы хотя бы части централизованных средств не обеспечивается. В этих условиях неблагополучное состояние отдель­ных регионов может быть списано на ошибки Центра, а общественная леги­тимность самой централизации ресурсов поставлена под сомнение.

Следует признать, что Федеральное Правительство в настоящий момент не только не считает региональную политику своим приоритетом, но и не име­ет эффективных средств управления развитием территорий. При отсут­ствии необходимой институциональной инфраструктуры, кадров и финансо­вых ресурсов проблемы территорий становятся все большей обузой для госу-
дарства. Спорадические региональные инвестиции и кое-как финансируемые федеральные целевые программы действительно демонстрируют свою неспо­собность повысить уровень развитости территорий и одновременно создают многочисленные поводы для деструктивной конкуренции территорий. Пос­ледняя выражается в том, что одни и те же субъекты федерации, с одной сторо­ны, требуют увеличения объема федеральных трансфертов, демонстрируя с этой целью бедственное по сравнению с другими территориями положение, а с дру­гой — заявляют потенциальным инвесторам о своей особой инвестиционной привлекательности. У этой парадоксальной конкуренции есть объективные причины (история взаимоотношений между территориями советского перио­да, очевидное отсутствие их экономической самодостаточности, структурные изменения в экономике и т.д.), но нет ни одного исчисляемого позитивного ре­зультата. Полученные тем или иным образом региональные преференции не дают качественного улучшения ситуации на конкретной территории. Заметим при этом, что многие участники и организаторы самой системы торгов за бюд­жетные и инвестиционные ресурсы и преференции вполне довольны и готовы воспроизводить существующие отношения снова и снова.

Расформирование в октябре 2001 года Министерства по делам федера­ции, национальной и миграционной политики и передача его функций ряду других министерств только укрепило позиции скептиков, которые расценили данный шаг как демонстрацию того, что региональная политика для нынеш­ней власти не является ценностью. В контексте же стародавнего конфликта между так называемыми «отраслевиками» и «территориальщиками» это дей­ствие рассматривается как очередная победа «отраслевиков» (теперь уже во главе с Минэкономразвития).

II

Отсутствие четкой позиции государства по вопросам регионального раз­вития приводит к тому, что вновь оживает утопичное представление о воз­можности возложить эту функцию на так называемую «невидимую руку рынка». Мол, рыночные силы естественным образом отрегулируют ход ре­гиональных процессов.

Мировой опыт, в свою очередь, убедительно показывает совершенно обратное: рыночные отношения в их чистом виде способны только по­рождать и углублять региональные проблемы. Со второй половины 20-го века диспропорции рыночного развития приобретают характер территори­альных диспропорций. Объективные различия в стартовых условиях для ряда территорий в рыночной ситуации способны приводить к такому уровню не­равенства, который не может быть по политическим, социальным, экономи­ческим, культурным, этническим и другим соображениям приемлем для со­временного государства. Следовательно, пока есть рынок — должна быть и региональная политика компенсирующего характера.

Понятно, что диспропорции в экономическом развитии территорий су­ществовали и будут существовать всегда. Но если в какой-то момент они вы­ходят из-под контроля, это означает, что региональная политика дала сбой и требуется пересмотр ее приоритетов и средств реализации. По этой при­чине поиск эффективных региональных моделей является одним из ключе­вых вопросов развития государственных институтов во всем мире. Компен­сирующая региональная политика не должна превращаться в политику то­тального выравнивания, отбивающую у территорий-лидеров стимул к раз­витию и, одновременно, создающую иллюзию спокойствия у отстающих.

III

Границы между некоторыми российскими территориями — субъектами федерации можно увидеть из космоса: на этих границах затухает всякая хо­зяйственная жизнь, дороги внезапно кончаются либо неожиданно меняют свое направление. Складывается впечатление, что объединить всё это фрагменти­рованное пространство по каким-то разумным принципам просто невозмож­но. Объединению мешает и сложившаяся в последнее десятилетие психоло­гия конкуренции между регионами, и отсутствие механизмов интеграции и координации деятельности различных ветвей и уровней государственной власти, и неопределенность самого механизма выработки и реализации приоритетов региональной политики.

Однако целые куски этого фрагментированного пространства (в первую очередь, сырьевые регионы) начинают втягиваться в мировые процессы ре­гионализации. В условиях геоэкономической конкуренции между четырь­мя центрами силы (США, ЕС, ЮВА и формирующимся Исламским миром) ресурсы России по целому ряду позиций представляют серьезный интерес как сейчас, так и в более далекой — стратегической — перспективе. Однако контроль со стороны государства над ключевыми ресурсами своей территории прак­тически утерян, и поэтому фактически все центры регионального управления оказываются за пределами территории России. В настоящее время Россия не имеет ни одного хозяйственного кластера, в отношении которого существовала бы осмысленная государственная политика и управление.

Прагматично настроенные политики хорошо понимают, что реальные вопросы использования территорий уже достаточно давно решаются не их администрациями, а руководителями крупных корпораций, контролирую­щих ключевые ресурсы этих территорий. Формальная принадлежность этих ресурсов к конкретной административной границе уже не имеет большого значения. Крупный капитал достаточно свободен в том, чтобы, минуя адми­нистративные барьеры, реализовывать собственные интересы в конкретных частях территории и не заниматься остальными проблемами. Региональные власти все больше становятся держателями «граничного» периметра, в то время как основные «точки развития» внутри этого периметра контролиру­ются корпорациями. Прежний инструментарий региональных властей, с по-
мощью которого сохранялась управляемость и целостность территорий, фак­тически не работает. Попытки властей осуществить административное «ут­рамбовывание» корпораций приводят к тому, что экономическая активность вместе с деньгами уходит с территории. В свою очередь, при наличии агрес­сивной региональной политики со стороны крупных компаний деятельность региональных и муниципальных органов власти подавляется или лишается необходимой самостоятельности. Если на территории присутствует несколь­ко корпораций, они просто делят ее на зоны своего влияния.

IV

Ряд российских правительственных чиновников, признавая серьезность предъявленных России геоэкономических вызовов и опасность дальнейшей фрагментации пространства страны, видят единственное решение проблемы в усилении крупного российского бизнеса. Считается, что крупный нацио­нальный капитал, защищая собственные региональные интересы и повышая свою конкурентоспособность на мировых рынках, автоматически «сыграет» и на интересы страны в целом. Во многом эта позиция становится оправдани­ем постепенно происходящего слияния (или подмены) государственно­властных стратегий корпоративными. Сделав ставку исключительно на крупный бизнес, государство уже не может пойти на реальное усиление тре­бований к нему (по соблюдению налоговой дисциплины, выполнению соци­альных обязательств перед работниками и территориями дислокации, инвес­тированию в природоохранные мероприятия и физические инфраструктуры и т.д.), поскольку это неминуемо приводит к снижению международной кон­курентоспособности этого бизнеса.

В то же время следует признать, что сам крупный бизнес продолжает реализовывать стратегии приватизационного этапа, основы которых были заложены в 1992 году — почти десять лет назад. Поделив все предприятия, крупный капитал постепенно поделит и все российские территории. При этом маловероятно, что его пустят в какие-то новые зоны в масштабе мирового хозяйства. Опираясь на экспортно-сырьевые стратегии и укрепив свой рос­сийский «тыл», российские корпорации смогут сохранить позиции на рынке газа, алюминия и никеля, может быть, нефтяном и нескольких других рынках, но не завоюют новых рыночных ниш.

Поддерживая приватизационные стратегии корпораций, государство пока демонстрирует неспособность ответить на вопрос о том, что будет через 10­15 лет, какие стратегии бизнеса должны прийти на смену приватизаци­онным, во что имеет смысл вкладывать ресурсы уже сейчас.

V

Мировая практика показывает, что современная региональная политика все больше становится средством реализации геоэкономических интересов конкретных государств и наднациональных образований. Новое — геоэконо­мическое — измерение процессов регионального развития полностью пере-
конфигурирует его институциональную структуру, меняет представления о приоритетах развития, об отношении между внутренней и внешней полити­кой, приводит к созданию нового инструментария.

Признание геоэкономических реальностей до сих пор остается серьез­ной проблемой большинства российских разработчиков региональных про­грамм. Продолжая мыслить региональную политику как исключительно внут­ристрановой процесс и, в то же время, пытаясь снять кальку с европейских программ регионального развития, эти разработчики часто забывают, что имеют дело лишь с верхушкой айсберга, в основании которого — вполне арти­кулированные геостратегические интересы основных участников процесса европейской интеграции.

За популизмом так называемых «социально-ориентированных» программ ряда российских регионов скрывается полное игнорирование того факта, что именно от места страны в мировом хозяйстве зависит уровень социаль­ного развития и благосостояние населения, проживающего на ее терри­тории. Понятная политическая игра с социальными идеалами, которую ведут руководители ряда регионов, все больше формирует идеологическую напря­женность по оси «центр — субъекты федерации».

Именно фактор геоэкономической конкуренции, в которую объективно включена современная Россия, задает новые требования к государственной региональной политике. Условием роста благосостояния российского насе­ления становится переход от конкуренции между внутренними террито­риями России к обеспечению их кооперации и конкурентоспособности в геоэкономическом масштабе. Государство должно определить, в чем конк­ретно выражаются возможные позиции страны, ее регионов и корпораций в мировой экономике, а соответственно — какие стратегии поддерживать и во что вкладывать централизованные ресурсы. Региональная политика, в свою очередь, призвана обеспечить переход к этим новым позициям.

VI

В условиях геоэкономической конкуренции ключевым вопросом становится готовность государства к развитию и инновациям. Региональная политика перестает быть только компенсирующей объективные территориальные диспропорции. Она все больше становится развивающей, то есть ориенти­рованной на освоение перспективных хозяйственно-экономических укладов, запуск новых видов деятельности, формирование современных инфраструк­тур, изменение территориальной структуры хозяйства и системы расселения.

Обеспечивая движение в заданном направлении, региональная политика стимулирует или, наоборот, ограничивает развитие тех или иных районов (ареа­лов). Практически во всех развитых странах разрабатываются «картины буду­щего», в прорисовке которых помимо государства принимают участие бизнес, местные сообщества и различные «профессиональные цеха». Эти картины опи­сывают, а во многом и предписывают, как должно быть устроено «подведомствен-
ное» государству пространство. Основной задачей региональной политики ста­новится практическое воплощение этих «картин будущего» в жизнь.

Государство активно вмешивается в процессы регионального развития, используя для этого как исполнительную, так и законодательную власти раз­ных уровней, подключая рыночные механизмы и интегрируя в общий про­цесс бизнес, общественно-политические институты и локальные инициативы населения. В современном динамичном мире развитие регионов перестает быть простой реализацией когда-то написанных «кабинетных» программ. Оно все больше становится постоянным поиском новых идей, конструированием схем управления региональными процессами, согласованием процедур по­становки проблем и выделения приоритетов, технологий разработки регио­нальных проектов, программ и стратегий, механизмов мониторинга и т.д.

VII

Важной характеристикой региональной политики считается ее центра­лизм. Всегда присутствует некий штабной центр, в котором принимаются основные решения и который обеспечивает координацию различных инсти­тутов, вовлеченных в процесс реализации региональной политики. Необхо­димость принятия решений «наверху», то есть на уровне, с которого можно оценить ситуацию, взвесить проблемы и понять перспективы регионов, вовсе не означает, что региональная политика должна и реализовываться «сверху». В рамках принятых штабным центром решений часто именно сами регионы наилучшим образом используют представившиеся возможности. В результа­те этого, в ряде стран роль центрального правительства смещается в сторону разработки и координации политики, а не ее проведения.

Мировая практика показывает, что помимо штабного центра, функции ко­торого, как правило, выполняет специальное министерство региональной по­литики, существуют также комитеты и агентства регионального развития. Их функционал в системе регионального развития выглядит следующим образом:

Министерство региональной политики выполняет функции штабного центра, то есть принимает основные решения в области региональной полити­ки, организует их реализацию и финансирование, координацию и контроль;

Комитеты по пространственному планированию, как правило, объе­диняют ряд административно-территориальных единиц и обеспечивают пуб­лично-правовой характер и нормативную структуру региональной политики (лицензирование, стандартизацию, унификацию, оценку и т.д.);

Агентства регионального развития являются экстерриториальными операторами региональной политики рыночного типа, то есть интегрируют инициативу бизнеса, территориальных и профессиональных сообществ.
Конкретная институциональная модель, которая выбирается для раз­работки и реализации региональной политики, зависит от множества факто­ров. Даже развитые страны сильно отличаются и по остроте региональных проблем, и по уровню территориальных диспропорций, и по уровню полити­ческой культуры с ее отношением к «допустимому неравенству» территорий, и по методам государственного вмешательства в региональные процессы. Специфика геоэкономических интересов также влияет на выбор институцио­нальной структуры, так как порождает кооперативные связи и стратегичес­кие партнерства различных территорий и государств.

В унитарных государствах региональная политика — институционально обособленное направление деятельности центральных органов власти (напри­мер, в Греции, Португалии, Италии), в федеративных (США, Германии, Ав­стрии, Бельгии и т.д.) значительные права в области общегосударственной региональной политики имеют субъекты федерации. При этом “баланс сил” определяется реальным типом федеративных отношений (соревновательный федерализм, расширенный федерализм, федерализм автономий, функциональ­ный федерализм и т.д.).

VIII

Если мы ставим перед собой задачу проектирования институциональных механизмов регионального развития для России, необходимо четко определиться с тем, переход к какой модели развития должны обеспечить эти институты, в какой парадигме развития Россия собирается строить свое будущее.

Россия — огромная по размерам своей территории страна. Этот факт то рассматривается как источник ее возможного могущества, то как причина ее проблем и ограничение на развитие. Эпоха экстенсивного (колониального) освоения территорий, когда масштаб владений предопределял статус и хо­зяйственную мощь той или иной страны, закончилась еще на рубеже XIX и XX веков. Начиная с этого периода и до последней четверти прошлого столе­тия, развитие понималось как индустриализация. Территория становилась той физической платформой, на которой происходило размещение произво­дительных сил. Территориальная политика государств была направлена на то, чтобы обеспечить оптимальную конфигурацию на территории главных факторов индустриального производства — рабочей силы, основных фондов, энерго-сырьевых источников, обслуживающих комплексов и инфраструктур.

Начиная с 1990-х годов, индустриальные приоритеты регионального раз­вития в постсоветской России оказались утрачены. И причина не только в смене общественно-политического курса. Во многом сама эта смена была предопределена общемировым кризисом индустриальной модели разви­тия. Индустриальные сектора экономики бывшего СССР уже не давали той «дельты», которая позволяла бы финансировать государственную машину межрегионального и межотраслевого перераспределения ресурсов. Старые централизованные механизмы регионального управления и планирова­ния разрушились, а новые так и не сформировались.

В этот период Запад совершил скачок вперед, приняв модель инноваци­онного развития, которая пришла на смену индустриальной. Важнейшей за­дачей в области региональной политики стало формирование институциональ­ных механизмов и инфраструктур инновационной экономики: на каждом уров­не — наднациональном, страновом, региональном, локальном. Так называемая «экономика знаний» опирается уже не на природные ресурсы, а на человечес­кий капитал, и потому ставит перед региональной политикой вопрос о фор­мировании среды для восстановления и развития человеческих и природных ресурсов. Существенно возрастает роль гуманитарного фактора в обеспече­нии экономического роста. Ускоренными темпами создаются инфраструктуры, обеспечивающие экологизацию хозяйственной деятельности, информати­зацию управленческих процессов и капитализацию человеческих ресур­сов. Прежнее отношение к территории как объекту индустриального освоения и эксплуатации, свойственное индустриальной фазе развития, уже не работает. Региональная политика все больше приобретает средовой характер, транс­формируясь в так называемое «пространственное развитие».

IX

Принятие инновационной модели развития порождает ситуацию, при которой основная доля в добавленной стоимости достается центрам уп­равления инновационными процессами. Эти центры, как правило, контро­лируются крупнейшими транснациональными компаниями, они значительно более мобильны, чем традиционное индустриальное производство, и могут достаточно свободно перемещаться поверх административно-территориаль­ных границ. Уход центра управления с территории означает и перемещение центра прибыли, что превращает размещенные на территории технологичес­кие комплексы в производственные цеха — фактические центры затрат, несу­щие к тому же на себе все экологические и социальные риски.

Все это начинает порождать новые диспропорции в территориальном развитии современных государств. Наиболее прибыльная деятельность, фи­нансовый и человеческий капитал начинают концентрироваться в небольшом количестве мест («центрах развития»), где скапливаются основные мощно­сти инновационного уклада — центры принятия решений, информационные технологии, базы знаний. Все остальные территории автоматически превра­щаются в сырьевую и технологическую периферию — в поставщиков необ­ходимых ресурсов и в зоны для сброса устаревших технологий.

Новая региональная политика России должна быть соразмерна и сомас­штабна этим процессам. Нужны новые инфраструктуры, способные обес­печить всем регионам равный доступ к инновационному развитию.

X

Дальнейшая индустриализация российских территорий бессмысленна как с культурно-исторической точки зрения, так и в силу отсутствия у государства достаточных средств. Региональное развитие в его индустриальной модели предполагало масштабные государственные инвестиции в новое индуст­риальное и социальное строительство, а также развертывание больших миг­рационных проектов.

У России нет новых «прорывных» технологий и индустриальных проек­тов, требующих гигантского строительства и способных обеспечить долго­срочный региональный рост. Даже в «сырьевых зонах» применяемые техно­логии не требуют больше миграции больших масс людей, а опираются на «вах­товые методы». Специфические для советской эпохи силовые и идеологичес­кие средства мобилизации человеческих ресурсов уже не могут быть исполь­зованы и, поэтому, индустриализация сырьевых зон неминуемо окажется не обеспеченной рабочей силой.

Существует точка зрения, что индустриализация как парадигма развития отдельных территорий реализуема в отношении Дальнего Востока, куда может быть открыт доступ рабочей силы из Восточной Азии, по своему каче­ству соответствующей условиям промышленного производства. Однако та­кой сценарий регионального развития для России в настоящий момент пред­ставляется умозрительным. Вряд ли кто-либо из существующей властной эли­ты согласится жить как в Китае.

Вероятность же проведения индустриализации без масштабной миграции оценивается экспертами как очень незначительная. Для этого должна сформи­роваться новая индустриально-технологическая платформа. Но пока еще не сложилась критическая масса ее возможных прототипов. Наверное, в тот мо­мент, когда эти прототипы станут эталоном, можно будет говорить о неоиндус­триальной парадигме развития, ассимилирующей в себя энергию инноваци­онной и по-новому собирающей территории и человеческие ресурсы.

Альтернативы инновационному развитию у России нет. Инноваци­онная экономика должна стать не только самостоятельным сектором российской экономики, но и условием повышения конкурентоспособно­сти других отраслей. Кардинальное увеличение добавленной стоимости, создаваемой в инновационном секторе и с помощью инноваций в тради­ционных отраслях, должно стать одним из важнейших государственных приоритетов. Государственная региональная политика России, в свою очередь, должна стимулировать переход к инновационной модели раз­вития и придать новый культурный и геоэкономический смысл регио­нальным проектам и инициативам. Ее основная задача — обеспечить кон­центрацию ресурсов на приоритетных направлениях и создать условия для межрегиональной кооперации и стратегического партнерства влас­ти, бизнеса, общественных институтов в рамках инновационной модели развития. Должны быть сформированы новые — инновационные — техно­логии управления развитием территорий, работающие на повышение конкурентоспособности российских регионов и страны в целом.

XI

Анализ современных институциональных моделей регионального раз­вития показывает, что они, в конечном счете, представляют собой институци­ональную «зашнуровку» трех разных технологий:
политической технологии (к ней можно отнести и идеологию «про­странственного развития»), необходимой для учета различных факторов ре­гионального развития, согласования интересов, целей и приоритетов разного уровня, формирования консенсуса участников, контроля за соблюдением ус­тановленных «правил игры».
интеллектуальной технологии, отвечающей за разработку картины будущего, формулирование проблем и поиск наиболее эффективных реше­ний (она все больше приобретает характер коллективной мыследеятельности и находит новые институциональные формы, выходя за рамки традиционных научных учреждений и университетов);
управленческой технологии (или технологии территориального плани­рования и правоприменения), призванной обеспечить реализацию поставлен­ных целей регионального развития с учетом реальных временных, финансо­вых, организационных, человеческих и других видов ресурсов;
Управленческие и политические аспекты региональной политики были опи­саны выше, и особых проблем в их организационном оформлении, казалось бы, не возникает. Однако российский опыт наглядно демонстрирует, что любые ин­ституциональные реформы, проводимые без учета интеллектуальной техноло­гии, обречены на провал: в результате сложных политических торгов создаются организационные структуры, затем они наполняются людьми, которым прида­ются определенные полномочия, но потом выясняется, что интеллектуальный процесс по этим структурам не течет. Известная фраза «хотели как лучше, а полу­чилось как всегда» является хорошим отражением этой ситуации.
В этой связи можно утверждать, что институционализируется, в первую очередь, именно интеллектуальная технология, а управленческие структуры и политические форматы призваны обеспечить ее поддержку, воспроизвод­ство и «общую дуракоустойчивость».
Принятие инновационной парадигмы развития предъявляет еще более высокие требования к качеству интеллектуальных технологий, заложенных в основу институциональной структуры, и уровню ее общей креативности.

XII

Интеллектуальная технология стратегического планирования предпола­гает как последовательное, так и параллельное развертывание указанных бло­ков процессов. Понятно, что в той мере, в которой мы продвигаемся в про­цессе определения приоритетов, возникают дополнительные требования к анализу ситуации, может потребоваться самоопределение по отношению к новым контекстам, оценка реальных ресурсов и проектной активности при­ведет к корректировке приоритетов и т.д. Весь этот комплекс работ уже не возможно запихнуть в одну институциональную форму — будь то Госплан или Правительство. Требуется развернутая институциональная структура с вер­тикальными, горизонтальными и диагональными связями, обеспечивающи­ми движение необходимых интеллектуальных процессов. Это означает, что в
перспективе должна быть выстроена новая кооперация институтов — феде­ральных, окружных, региональных и муниципальных, с одной стороны, и го­сударственных, предпринимательских и гражданских — с другой.

XIII

В 1990-е гг. советская (госплановская) институциональная схема пере­стала существовать, продемонстрировав свою неэффективность. Рыночная идеология заменила идеологию плановую. Однако новые институциональные механизмы регионального развития до настоящего времени так и не сформи­ровались. Используемые в процессе регионального планирования техноло­гии мало изменились. Контуры схемы советского периода продолжают про­ступать, хотя и под другими именами, в процессе разработки и реализации федеральных целевых программ. Многочисленные «хотелки» регионов по­являются в результате одно-двухмесячной кабинетной работы преимуществен­но московских фирм и оформляются в так называемые «программы социаль­но-экономического развития», не имеющие внятных и согласованных с госу­дарственной политикой приоритетов. В результате административно-поли­тических торгов и индивидуального лоббирования эти программы получают какое-то государственное финансирование, но никогда не реализуются. Структуры общественной и государственной коммуникации по поводу регио­нальной политики отсутствуют. Правительство понимает, что вовлечение в этой ситуации в процесс разработки региональной стратегии представителей от субъектов федерации может полностью парализовать и без того с трудом отлаженный механизм принятия решений.

Необходимость в проведении институциональной реформы государствен­ной региональной политики не вызывает никаких сомнений. Создание инсти­туционального механизма регионального развития должно стать государствен­ным приоритетом.

Алексеев О.Б., Щедровицкий П.Г., Шейман Д.И. Институциональные
механизмы регионального развития//Казанский федералист. 2002. № 3.
С. 9-12.(37-47)